2021年10月，中共中央、国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下称“《行动方案》”），为我国2030实现碳达峰提出了具体行动方向与目标指引。《行动方案》制定了“十四五”和“十五五”期间的多项目标以推动2030年前实现碳达峰，为2060年前实现碳中和提供动力。

据不完全统计，截至目前，20多个省份、自治区、直辖市出台了碳达峰行动方案，包括北京、上海、天津、吉林、黑龙江、山东、山西、青海、云南、江西、安徽、湖南、湖北、浙江、四川、贵州、海南、内蒙古、宁夏、广西等。其中，湖北省、浙江省发布了“碳达峰碳中和科技创新行动方案”；上海市、重庆市、安徽省、黑龙江省、湖南省、江苏省发布了“工业领域碳达峰实施方案”。

一、各省市碳达峰方案既有共识也有差异

2023年2月7日，广东省人民政府官网发布消息，广东省人民政府印发《广东省碳达峰实施方案的通知》，提出坚决把碳达峰贯穿于经济社会发展各方面和全过程，扭住碳排放重点领域和关键环节，重点实施“碳达峰十五大行动”。“十四五”期间，绿色低碳循环发展的经济体系基本形成，产业结构、能源结构和交通运输结构调整取得明显进展，全社会能源资源利用和碳排放效率持续提升。到2025年，非化石能源消费比重力争达到32%以上，单位地区生产总值能源消耗和单位地区生产总值二氧化碳排放确保完成国家下达指标，为全省碳达峰奠定坚实基础。

《上海市工业领域碳达峰实施方案》提出，推进钢铁、石化化工等重点行业碳达峰行动。到2025年，规模以上工业增加值能耗较2020年下降14%。到2030年，钢铁行业吨钢碳排放量强度较2020年下降15%，石化化工行业碳排放总量不增加，能耗强度持续下降。确保2030年前实现工业领域碳达峰。

《北京市碳达峰实施方案》提出的，在持续提升能源利用效率，严控化石能源利用规模，积极发展非化石能源的同时，大力推动建筑领域绿色低碳转型，着力构建绿色低碳交通体系。到2025年，可再生能源消费比重达到14.4%以上，单位地区生产总值能耗比2020年下降14%，单位地区生产总值二氧化碳排放下降确保完成国家下达目标。到2030年，可再生能源消费比重达到25%左右，单位地区生产总值二氧化碳排放确保完成国家下达目标，确保如期实现2030年前碳达峰目标。

河北省发布“碳达峰实施方案”，文件提出：“全面推进风电、太阳能发电大规模开发利用和高质量发展。到2030年，风电、光伏发电装机容量达到1.35亿千瓦以上。严控新增煤电项目，有序淘汰煤电落后产能。谋划建设新的输电通道，大幅提升可再生能源调入比例，新建通道可再生能源电量比例原则上不低于50%。”

山西省发布的碳达峰十大行动分别为：传统能源绿色低碳转型行动，以高端化、多元化、低碳化为方向，加快煤炭由燃料向原料、材料、终端产品转变，推动煤炭向高端高固碳率产品发展。推动智慧矿山建设，提升数字化、智能化、无人化煤矿占比，实现煤炭行业整体数字化转型。

宁夏发布“碳达峰实施方案”，文件提出，宁夏将在钢铁、铁合金、电解铝、水泥、炼油、乙烯、电石等行业开展新一轮节能降碳技术改造。深入推进清洁生产，打造绿色低碳工厂、绿色低碳工业园区，到2025年，创建绿色工厂100家以上，培育创建绿色园区12家以上。加快淘汰化解落后过剩产能，推动铁合金、电石、水泥、焦化、炭素、活性炭等行业过剩产能、低端低效产能有序退出，到2025年，全区淘汰化解产能1000万吨以上，退出能耗200万吨标准煤。

新疆维吾尔自治区在《自治区城乡建设领域碳达峰实施方案》提出了两项重点任务：建设绿色低碳城市、建设绿色低碳县城和乡村。在绿色低碳城市建设方面，《方案》从优化城市结构和布局、创建绿色低碳社区、提升建筑绿色低碳水平、加强基础设施体系建设、优化城市建设用能结构等5个方面细化了具体目标任务，提出到2025年，新建建筑执行75%节能标准，非节能既有建筑基本完成节能改造，改造标准原则上不低于65%节能标准；全区50%以上的城市社区参与绿色社区创建行动。同时，也对2030年目标任务作了明确。

各地区制定碳达峰实施方案具有一定共性，如大部分地区在能源绿色低碳转型、节能降碳增效、工业领域碳达峰、城乡建设碳达峰、交通运输绿色低碳等行动方面均有规划，而各地在具体的非化石能源消费比重目标等方面差异较大。

二、“双碳”实施关键是能源结构优化调整

业内专家指出，各地出台碳达峰实施方案只是迈出第一步，在复杂的产业结构以及产业发展不断面临新变化的背景下，如何正确核算各领域、各行业的碳排放量，并制定科学合理、可负担、易操作的具体政策措施与解决方案，仍需深入研究。

能源结构优化调整是保证能源安全、实现碳达峰碳中和的关键，主要措施包括提高非化石能源消费比例，提高能源利用效率和效益，构建以可再生能源为主体的新型电力系统，推动终端电气化水平。

《行动方案》指出，在“十四五”和“十五五”期间非化石能源消费比重分别要达到20%和25%。非化石能源是指非煤炭、石油、天然气等经长时间地质变化形成，只供一次性使用的能源类型外的能源。

根据国家制定的目标，各省市区需根据自身要素禀赋精准制定2025年、2030年非化石能源消费比例。

21世纪经济研究院发现，有的省份提出了高于《行动方案》制定的非化石能源消费占比目标。比如，青海的目标是2025年非化石能源占能源消费总量比重达52.2%；四川提出全省非化石能源消费比重达到41.5%左右。青海、四川地貌多样，自然资源丰富，尤其是四川水电资源丰富，这些具备较好资源优势的地方，提出更高的非化石能源消费比重目标，对于全国实现碳达峰意义重大。

也有部分省份制定的非化石能源消费占比低于《行动方案》提出的目标。比如，河北提出，到2025年，非化石能源消费比重达到13%以上；到2030年，煤炭消费比重降至60%以下，非化石能源消费比重达到19%以上。山东提出，到2025年，非化石能源消费比重提高至13%左右，到2030年，非化石能源消费占比达到20%左右。

我国碳排放呈现显著的空间差异，河北、山东等省份因产业结构偏重、能源结构偏煤，生产了大量的高载能产品，碳排放总量、碳排放强度均较高，控碳工作压力大。控制碳排量与产业结构密切相关，高耗能行业等工业部门是各省二氧化碳的主要排放来源，需要着力推动产业结构优化升级，严格限制“两高”产业盲目扩张。

钢铁行业是中国第二大二氧化碳排放行业，仅次于电力部门，尽管目前钢铁行业也正在开展低碳化改造，并推动产业转型，但仍需时间来消化低碳化改造和转型所带来的成本压力。钢铁、煤炭等大宗商品价格波动过大，不利于经济平稳健康运行，因此对于会影响经济安全的产业，各地在制定碳达峰方案及推行绿色化低碳化改造时，需要因地制宜，不能一刀切，要考虑其对经济社会带来的整体影响。

目前已公布的20个省市区碳达峰实施方案中，有11个（北京、上海、天津、内蒙古、湖南、山东、贵州、宁夏、广西、吉林、四川）提出新能源装机容量具体目标。根据以上各省行动方案，若顺利完成目标，2030年，我国11个地区新能源装机容量总量将达到约7亿千瓦。

值得注意的是，在各地区公布的碳达峰实施方案中，“光伏+”模式成为各地探索碳达峰的关键路径之一。具体来看，山东采用分布式储能、“光伏+储能”等模式，探索多样化能源供应，提高非化石能源消费比重；湖南开展农业农村减排固碳行动，推进农光互补、光伏+设施农业等绿色低碳循环农业模式；宁夏因地制宜建设各类“光伏+”综合利用项目，探索自发自用和就地交易新模式，有效扩大用户侧光电应用。

三、一线城市绿色出行目标较高

北京、上海、天津三大直辖市在当地碳达峰实施方案中制定了绿色出行相关目标。

具体而言，北京计划到2030年中心城区绿色出行力争达到78%，天津达到80%。除直辖市外，部分省份及省会城市也提出了此类目标，江西、内蒙古提出，到2030年城区常住人口100万以上的城市绿色出行比例不低于70%；吉林省提出到2030年，其中长春市、吉林市绿色出行比例不低于70%。

与此同时，在新能源汽车行业，北京提出2025年新能源汽车累计保有量力争达到200万辆；上海个人新增购置车辆中纯电动车辆占比将超50%；天津新能源汽车新车销售量将达汽车新车销售总量的25%左右；重庆中心城区公共交通机动化出行分担率达到63%。

新能源汽车销量或保有量目标的设定一方面是基于产业发展实际，包括新能源车技术现状、区域车辆保有量及剩余使用寿命等，另一方面是出于绿色发展角度，应对气候变化。新能源汽车应用比例的提高需要供给侧和需求侧的共同努力，供给侧通过技术攻关提供低成本、高安全性和先进实用的产品，需求侧通过政策引导、分类管理和重点宣传提升用户选择意愿。

绿色出行是人、交通、环境三者相互作用的结果。交通系统的结构特征、管理经营等是客观因素，民众选择绿色出行的意愿是主观因素，包括出行距离、时间、政府宣传力度等外部因素以及环境意识、个人行为规范等内部因素。

一线城市或省会城市具有更加完善的交通基础设施、道路规划和更好的交通治理能力与水平，民众环保意识和绿色出行意识更加强烈，在此条件下将率先实现70%以上比例的绿色出行。一线城市或省会城市优秀的案例和经验将形成示范引领作用，推动其他城市提高绿色出行比例。

此外，在各省份碳达峰实施方案中，有8个强调到2025年城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，其中包括江西、海南、四川、吉林、广西、贵州、云南和湖南。

《行动方案》提出到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准。在各地碳达峰实施方案中，有部分省份提出明确的绿色建筑目标。

具体而言，安徽规划到2025年，星级绿色建筑占比达到30%以上；四川目标到2025年，全省城镇建筑可再生能源替代率达到8%，在太阳能资源丰富且具备条件的地区新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%；内蒙古计划到2025年，全区装配式建筑占当年新建建筑面积比例达到30%左右，其中呼和浩特、包头主城区达到40%左右。

各省市区制定碳达峰实施方案需结合自身资源优势，考虑经济发展现状、未来产业规划、能源资源禀赋与消费结构等，尤其是要考虑重点领域碳排放水平及未来技术发展趋势，分析节能减排降碳最优路径和控碳减碳最大潜力，以实现碳达峰目标与经济发展协同推进的高质量发展，奠定迈向碳中和的基础。